从政府工作报告看今年财政政策对经济的支持力度 | 中国观察

近日，全国两会在北京闭幕。与往常一样，GDP增长目标是人们关注的焦点。

政府工作报告中明确阐述了中国经济面临的挑战。从国际看，世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心。从国内看，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。

面对这些困难，政府将今年的GDP增长目标定为“5%左右”。这一目标与2024年相同。政府工作报告中表示，经济增长预期目标为5%左右，是稳就业、防风险、惠民生的需要。

在没有强有力政策支持的情况下，实现今年的目标将具有挑战性。图1显示了过去几年主要支出领域对整体GDP增长的贡献。鉴于新冠疫情带来的波动性，2020-2023年采用了平均值来进行观察。

正如政府工作报告中所指出的，消费的贡献明显减少。2018-2019年，消费对GDP增长的贡献约为4个百分点。2020-2023年，其贡献降至2.8个百分点。而去年，消费对5%的GDP增长率仅贡献了2.2个百分点。

2024年5%的GDP增长在很大程度上取决于净出口1.5个百分点的贡献。这种规模的贡献在过去很少见，2010年至2023年期间，净出口的平均贡献基本上为零。

中国的出口具有竞争力，持续在海外获得市场份额。但考虑到美国加征关税带来的不利影响，期望今年的净出口作出如此大的贡献是不合理的。McKibbin等人的模拟表明，最近征收的20%关税可能会使中国今年的GDP增速下降0.3个百分点，并在2026年下降0.1个百分点。

净出口增长的困难使重振国内需求（尤其是消费）变得更加重要。政府工作报告概述了财政政策将采取的措施，包括扩大赤字和发行更多政府债券。预算文件提供了量化信息，以评估中国积极的财政政策对实现5%左右的增长目标作出多大贡献。

预算文件相当复杂，政府对经济的全面支持可能被低估了。所以我想详细介绍一下财政计划。

政府总预算由四个账户组成：（1）一般公共预算；（2）政府性基金预算；（3）国有资本经营预算；（4）社会保险基金预算。这四个账户都有中央政府和地方政府子账户。

中央和地方政府的总赤字为5.7万亿元人民币，占GDP的4%。政府按权责发生制进行核算，预算文件将从稳定基金中提取的2.1万亿元计入收入。从宏观经济的角度来看，我认为最好以现金为基础查看预算，并将提款视为一个融资项目。这里的直觉是，提取基金对经济的收缩效应不如提高税收之类的方式。以现金为基础，赤字上升到GDP的5.5%。2024年的实际现金赤字为GDP的4.8%。

政府管理的基金支出巨大。2025年，它们的预计支出为12.5万亿元。相比之下，中央和地方政府的预算支出为29.7万亿元人民币。大多数政府管理的基金的收入和支出都与房地产有关。

根据预算文件，政府管理的基金的收入等于其支出。但这只是因为它将出售的超长期国债、专项国债和地方政府专项债的收益归类为收入。如果我们将其视为融资项目，那么政府管理的基金预计将出现6.2万亿元人民币的赤字，占GDP的4.4%。一旦做出类似的调整，2024年的实际赤字为2.9%。

2025年，国有资本预算和社会保险基金的预算盈余分别为GDP的0.2%和0.8%。这些数字略低于2024年实际GDP盈余的0.3%和1.0%。

图2将所有这些信息放在一起。“总体赤字”是广泛报道的中央和地方政府的综合余额。将其与“来自储备”相加，我们得到了现金赤字。我所说的“表外”是指考虑政府管理的基金、国有资本预算和社会保险基金的调整后余额。

综上所述，我估计今年调整后的一般政府赤字预算将达到12.5万亿元，占GDP的8.8%，比2024年实际记录的GDP的6.5%有所上升。这一差额占GDP的2.3%，代表了预算内的财政刺激措施。

我认为可以肯定地说，这是非常重要的财政支持。这几乎相当于政府5%左右增长目标的一半。2024年，预算调整后的一般政府赤字占GDP的7.2%，比2023年的实际值上升了1.5个百分点。最终，刺激措施仅占GDP的0.9%，实际赤字从2023年占GDP的5.6%上升到2024年的6.5%。

预算文件还提供了有关政府支出性质的有用细节。

地方政府将被允许使用从专项债券筹集的资金来赎回闲置土地，将空置房屋改造成补贴住房。这将有助于稳定房地产市场，并可能促进购房和更广泛的消费者支出。

中央政府计划将对地方政府的转移支付增加8.4%。很多地方政府因房地产相关收入下降而紧缩了预算，增加转移支付将减轻地方政府的紧缩压力，支持消费。

中央将发行3000亿元人民币的超长期特别国债，以支持消费品以旧换新计划。这是去年金额的两倍，将直接支持消费。

政府雄心勃勃的财政计划让我想起了中国的动画大片《哪吒2》。在片中，哪吒有句名言：“我命由我不由天。”

今年消费者信心正在反弹，这是可喜的早期迹象。

春节期间的旅客人数和消费金额均大幅上升。为了进行比较，我调整了图3中的数据，以考虑2024年新年假期延长（从7天延长到8天）以及通货膨胀因素。在此基础上，旅行和总支出创下新纪录，分别比2019年增长5.6%和6.7%。

今年前两个月，乘用车销量比2024年同期增长了15%，创2018年以来的同期新高。

最后，也许是最重要的一点，房地产市场出现了复苏的迹象。在截至2月份我能找到数据的11个城市中，房屋销售量同比增长了28%。

这些令人鼓舞的迹象和政府对于强有力财政支持的承诺表明，随着GDP增速再次达到5%，我们很可能会看到需求从净出口转向消费。

（本文题图来源：第一财经）

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文 | 柯马克 第一财经研究院高级学术顾问

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